一种由地方政府职能部门利用行政权力建立并运作的“估损中心”已强行介入保险车辆定损工作，它的产生既不符合法律、法规，也不符合市场经济的规律。此举既损害了保险双方的利益，也极大地干扰了保险中介市场的规范运行，产生了越来越大的负面效应，必须予以纠正。应该按照我国法规，依据市场经济的规律，建立保险人公估制度，使保险车辆的定损工作走向法制化、规范化的轨道。

　　近年来，在公路交通事故处理过程中，一种由地方政府职能部门利用行政权力建立并运作的“估损中心”异常活跃，不仅其数量日见增多，对交通事故调解工作的介入程度也越来越深，也对事故处理的结果产生着越来越大的影响。涉及部门之多，社会牵涉面之广，尤其对保险中介市场规范运作干扰之大，已经到了十分严重的程度，因此，对这种现象进行分析、评价并采取有效的措施加以纠正已是当务之急。

　　一、“估损中心”的产生与运行过程中的负面形态

　　目前，我国各类“估报中心”主要由物价和公安部门组成，一但交通事故发生，事故处理机关便通知该中心对车辆损失进行估算，估算结果作为计算事故赔偿的依据，甚至强令用作保险赔款的理算依据，有的地方物价和公安部门联合发文，对此明确规定；有的地方名义上是“规范涉案物品价格鉴定”，实际上把交通事故受损车辆及财物、理赔索赔等都扩展进去，并根据车辆的损坏程度收取不同的费用。

　　从表象上看，此类“估损中心”的产生与运作是合乎社会需要的，当交通事故发生后，确实需要一个中立的机关对事故损失进行评估，有利于兼顾各方利益，便于事故的公正处理。但在实际操作中，出于对小团体利益的考虑和监督制约机制的缺失，这类机构在组建和运作过程中，由于组建动机、组织形态以及其与政府职能机构紧密联系的运作方式，使这类机构在出世伊始就缺乏法律依据，同时也违背了市场经济规律。

　　1．组建动因源于利益驱动。随着我国公路运输网的不断扩展，汽车运输业的日益发达，交通事故的发生频率和所带来的损失每年都在大幅度上扬。由此带来的对于中立的商业性损失评估服务的需求，是大部分“估损中心”建立的直接动因，也是有关部门组建“估损中心”的着眼点，但作为政府职能部门不应直接插手牟利，通过运用政府部门的权力组建“估损中心”进行垄断性经营，攫取最大的利益，这是政府职能所不允许的。

　　2．运作机制的关键在于用行政手段干预事故处理。在许多地方，强制定损已经成了“估损中心”赖以生存的唯一支柱，也是其运作方式中最重要的组成部分。这类机构之所以能够为事故车辆强行定损，就是依靠当地的物价和公安这些政府职能部门，一但交通事故发生，公安部门通常以处理事故为由先“依法”将车辆及驾驶证、行驶证进行扣押，然后通知“评估中心”进行损失评估，评估完毕后收取评估费，然后放车交证。在实际操作中，具体经办人员还常辅以其他手段，例如不交评估费就不放车、不还证，或者交了钱就帮你通路子放车还证等等，其通过收取评估费取得的收入，除用来支付维持“估报中心”的正常运行所需要的开销外，其余的则通过不同的方式和渠道在这些政府职能部门进行再分配，一方面“估损中心”的运作帮助这些职能机构完成了自身权力的扩展与延伸，另一方面，这些政府职能部门通过对“估报中心”操纵、经营和控制，完成了对小团体利益的追索和寻求。依据这样一个体系，“估损中心”作为政府职能部门的寄生机构，通过为政府职能机构的行政权力铺设寻租渠道，奠定自我存在与发展的基础，同时也将相关机构的行政权力，作为自身业务的直接来源。而相关政府职能部门则通过运用权力为“估损中心”提供业务，扩展生存与发展空间，极有效率地完成了权力寻租。这样，两者之间通过严格完善的系统运作，滴水不漏的操作技巧，盘根错节的关系网，构筑了一个有效率的利益共同体。

　　3．利益来源基于对弱势群体利益的侵占。主要表现在四个方面。一是其经济收入的来源均是交通事故中的受害各方，亦是交通事故处理过程中的弱者，在此过程中，他们的车被扣，行驶证和驾驶证亦被扣，他们不知道事故处理机关会怎样对待他们，不知道对方会提出怎样的要求，更不知道他们将为事故付出多大的代价，他们肯定沉浸在对命运无法把握的恐惧之中，同时为了尽快取回自己的车（有时是赖以养家糊口的车）和证，重续自己的生计，无法不对来自事故处理机关的命令言听计从。对于向他们收取的费用，没有违抗的胆子，对于“估损中心”的定损结论，自然俯首贴耳。二是其利益的获取必然与受害各方的雪上加霜相伴，众所周知，交通事故一旦发生，事故车主除了必须承受事故本身带来的损失外，还需支出许多额外费用，这些损失本来就开支巨大，而“估损中心”还要在此基础上从他们头上再砍一刀，使得事主除了要承担额外的定损费用外，有时还不得不承担保险赔偿与公安部门裁决之间的差额部分。对这些车生来说，这种打击是非常致命的。三是在此类机构的定损活动中，普遍存在强制修理现象。在实际操作时常常将车辆直接拉到“关系厂”就地定损，就地维修，且不能保证修理的质量，在侵害车主利益的同时，也侵害了其他修理厂家的利益，挤占他们的市场份额。四是这类机构的收费标准奇高，据了解，“估损中心”的评估费的收费标准通常按照损失金额的比例收取，其比例一般在5％左右。而且多规定了“起步价”，一般为100元，常有车损只有几十元，甚至无车损的车主，却被征收了100元的评估费，令人啼笑皆非。“估损中心”正是通过背靠行政权力，面对弱势群体这种手段，其利益的侵占行为才可能如此有恃无恐。

　　二、“估损中心”现象产生与发展的社会基础

　　1．法律制度的不完备，造成社会对行政管理的需求过旺，导致职能机构权力膨胀。虽然自党的十一届三中全会以来，我国的立法工作取得了举世瞩目的成绩，但在许多领域，尤其是在民事、经济领域，还存在大片盲区，也就是说，还有许多重要领域的活动不能通过法律来进行调整。由于众所周知的原因，针对经济活动的执法行为效能低下，在依法治国的目标实现之前，大量的社会管理工作目标需要通过行政手段来实现，许多因为没有相关法律或无法运用法律来调整的社会活动，就必须由政府职能部门来管理。因此，许多基层政府职能部门在实际运作中，常常能运用超越法律的手段而不会引起任何异议。在这种环境下，政府职能部门的权力出现膨胀，必然会采取措施寻找新的途径扩展自己的权力渠道。

　　2．监督机制的缺失，权力制衡体系的低效。社会对于那些膨胀自身的权力，主动寻求自身利益的最大化的机构，从来就没有好的办法去制衡。在许多地方，各类督促机构，在对政府职能部门的监管方面，从来都是软弱无力的，绝对的权力导致绝对的腐败，一些机构通过建立“估损中心”谋求小团体利益和扩张自身的权力，几乎就是很正常的事。

　　3．社会价值标准的重建，主流意识趋于浮躁，急功近利的意识形态几乎侵蚀了每个社会层面。受这种思潮的影响，运用手中把持的一切权力去追求利益的最大化，在部分人群中已经成为时尚，其中掌握一定权力的人，在无制约的背景下，为自己的权力开拓寻租之道，为自身以及小团体谋取最大利益，已是必然选择。

　　三、“估损中心”立足于法律框架之外

　　1．公安部门与事故车主之间形成的是行政法律关系，应遵循的法律法规主要是我国的行政法。我国的《道路交通事故处理办法》第5条规定：“公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场，认定交通事故责任，对损害赔偿进行调解”。也就是说，对事故中产生的损害赔偿，公安部门只能依法进行调解，这种调解必须是事故当事人自愿的，调解不成，事故当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

　　2.保险公司与事故发生之间形成的是一种保险合同关系。应当遵循的法律法规主要是我国的《保险法》。在保险理赔案件的处理中，对被保险人的车辆在交通事故中的损失，是否给予赔偿以及赔偿多少，都应当依据保险人与被保险人之间签定的机动车辆保险合同的规定。

　　3．公安部门是处理交通事故的行政主管机关，保险公司并非交通事故的当事人，公安部门对交通事故做出的裁决、对车辆损失的认定对保险公司都不应该产生法律约束力。

　　4．事故损害赔偿与保险赔偿是两个不同的法律关系。交通事故中的损害赔偿是责任人对其所造成的全部损失进行赔偿，而保险公司对同一交通事故进行的保险赔偿，却要受保险条款的保障范围、保险金额、保险期限、除外责任以及免赔额等诸多因素的限制。而以“估损中心”的定损结果来确定保险公司的赔偿责任，缺乏法律依据。

　　5．一些地方政府职能部门，在制定地方法规时，还塞进了：“保险理赔必须以‘估损中心’的结论为依据”的规定，违背了《保险法》中关于保险标的的检验与损失的核定，应该由保险双方协商进行或由保险双方认可的中介机构进行的规定。

　　因此，从“估损中心”的运作模式与法律法规相悖之处如此之多的情况看，其畸形的生存与发展，在很大程度上是依靠行政权力来实现的。

　　四、“估损中心”运作过程中产生的负面社会效应

　　1．“估损中心”介入保险定损领域，加剧了保险中介市场的无序现象，可能会改变甚至中断其市场规范化的进程。在许多地方，“估损中心”已经堂而皇之地介入了保险车辆的定报工作。在保险市场日益规范，保险公司及其中介机构的运作日益市场化的今天，“估损中心”如此插足其中，不仅违背了国家颁布《保险法》的初衷，而且在本已不够规范化的中国保险及其中介市场中插入了新的“楔子”，而这种“楔子”由于带着政府操作的背景，对保险市场尤其是中介市场的规范，其影响可能是深远的。如果不加以控制，甚至可能阻碍保险中介市场走向规范化、市场化运作的进程，更严重的是，助长了政府职能部门巧立名目乱收费、凭借行政权力“吃保险”的不正之风。

　　2．加重车主的经济负担，给社会稳定带来不良影响。事故车主由于事故的发生，已经承受了巨大的经济压力和心理压力，而“估损中心”给他们施加的额外负担，更容易引起他们心理上的失衡，助长他们对社会不满的倾向。如果这种倾向与社会上已经存在的其他问题所引发的负面心理倾向叠加在一起，会直接导致发生社会动乱的概率升高。

　　3．败坏政府形象，不利于政府职能部门的廉政建设，影响干群关系。大部分群众对于政府部门的职能和运行方式并没有非常细致的了解，只是根据自己的经验，来判断事物的根源。当他们在与“估损中心”打交道受到损害时，极易把帐算在政府头上。事实上，许多“估损中心”在收取费用时，也常常拿出政府有关部门的红头文件“说服”当事人，迫使他们就范，可以想见，凡有这样经历的人，有多少还能认为政府是清正廉明的呢。因此说，这种行为对加强党的领导，维护政府形象，保持良好的社会风尚，建设社会主义精神文明是绝对有害的。

　　4．“估损中心”强制指定修理厂家的行为，违背了市场经济的规律。“估损中心”在损害车主利益的同时，还对汽车修理市场的规范管理起到极大的破坏作用。过去，国家为了纠正公安部门强行指定修理厂家的做法，维护正常的汽车修理市场秩序和公安部门的形象，曾明令禁止强行指定修理厂家，并下令将公安部门办的修理厂全部脱钩，但时过境迁之后，类似问题改头换面又重新抬头，大有愈演愈烈的趋势，其危害是显而易见的，是与市场经济格格不入的。

　　五、有关建议

　　1．立即进行有关交通事故车辆评估定损方面的立法，针对评估定损机构的资质、考核、运行方式、收费标准等方面制订全面严格的标准。对政府职能部门的行政权力进行界定，禁止政府职能部门以任何形式介入事故车辆评估定损工作，通过严格的立法，辅以有效的监督机制，堵死权力寻租之路，保护交通事故受害者和被保险人的合法权益。

　　2．取缔由政府职能部门组建的“估损中心”。

　　（保险研究）